Gemäß § 114 Abs. 1 beschließt die Gemeindevertretung über den vom Rechnungsprüfungsamt geprüften Jahresabschluss, zusammengefassten Jahresabschluss und Gesamtabschluss bis spätestens 31. Dezember des zweiten auf das Haushaltsjahr folgenden Jahres und entscheidet zugleich über die Entlastung des Gemeindevorstands. Verweigert die Gemeindevertretung die Entlastung oder spricht sie die Entlastung mit Einschränkungen aus, so hat sie dafür die Gründe anzugeben.
Auszüge aus den Hinweisen zu § 114 Abs. 1 HGO:
Mit der Entlastung des Gemeindevorstandes gem. § 114 Abs. 1 Satz 1 HGO wird durch die Gemeindevertretung die Haushaltsführung des Gemeindevorstands unter Berücksichtigung des Ergebnisses der Prüfung nach § 128 HGO (Prüfung des Jahresabschlusses) politisch gewürdigt. Die Entlastung hat keine rechtlichen Konsequenzen, insbesondere werden Rechtsverstöße durch eine etwaige Entlastung nicht geheilt.
Mit dem Entlastungsbeschluss und dem Schlussbericht des Rechnungsprüfungsamtes erhält die Aufsichtsbehörde Gelegenheit zur Prüfung, ob aufgrund der Feststellungen Aufsichtsmaßnahmen angezeigt sind.
Wenngleich die Entlastungsentscheidung politische Folgewirkungen haben kann, ist sie nach herrschender Meinung nicht nach politischen, sondern ausschließlich nach sachlichen Kriterien zu treffen.
Meinungsverschiedenheiten über politische Zielvorstellungen sind kein zulässiger Grund für die Verweigerung der Entlastung. Voraussetzung ist vielmehr, dass Mängel in der Haushalts- und Wirtschaftsführung aufgetreten sind. Die Entlastung oder ihre Verweigerung darf also nicht zur allgemeinen (politischen) Beifalls- oder Missfallenskundgebung der Gemeindevertretung für oder gegen den Gemeindevorstand oder einzelner seiner Mitglieder missbraucht werden. Wie Galette/Laux daher zu Recht äußern, muss die Gemeindevertretung die Entlastung ohne Einschränkungen erteilen, wenn sich „keine Verstöße bei der Ausführung und Abwicklung des Haushaltes sowie der Wirtschafts- und Verwaltungsführung der Gemeinde erkennen lassen“. Eine Verweigerung der Entlastung aus unsachlichen Gründen, etwa aus Gründen der politischen Gegnerschaft, wäre rechtswidrig.
Aus der Formulierung des § 114 Abs. 1 HGO ergibt sich, dass die Gemeindevertretung verpflichtet ist, über die Entlastung des Gemeindevorstands eine Entscheidung zu treffen. Aufgrund der Bedeutung der Entlastungsentscheidung ist aus dieser Pflicht zugleich ein Rechtsanspruch des Gemeindevorstands auf eine der Haushalts- und Wirtschaftsführung entsprechende Entlastungsentscheidung ableitbar. Kommt die Gemeindevertretung ihrer Entscheidungspflicht nicht nach, hat der Gemeindevorstand daher die Möglichkeit, die Entscheidung verwaltungsgerichtlich einzuklagen. Aber auch die Aufsichtsbehörde kann einschreiten. Sie kann die Gemeinde anweisen, die verbindlichen Entscheidungen innerhalb einer bestimmten Frist zu treffen. Bleibt dies ohne Erfolg, kann die Aufsichtsbehörde die Entscheidungen im Wege der Ersatzvornahme selbst treffen, so wie sie auch eine Haushaltssatzung im Wege der Ersatzvornahme erlassen könnte, wenn dies durch die Gemeindevertretung nicht erfolgt.
Sind Mängel aufgetreten, hat die Gemeindevertretung die Verhältnismäßigkeit der Entscheidungsalternativen nach pflichtgemäßem Ermessen zu prüfen. Liegen nur Verstöße geringfügiger Art oder nur leichtes Verschulden vor, kann sie von einer weiteren Beanstandung absehen und die Entlastung ohne Einschränkungen erteilen. Einschränkungen kommen vor allem dann in Betracht, wenn Mängel bestehen, die bis zur Beschlussfassung nicht behoben wurden, aber noch behoben werden. Die Versagung der Entlastung wird nur verhältnismäßig sein, wenn die Verstöße „besonders schwerwiegend“ sind, „wenn schwerwiegende, sich nicht nur auf einzelne Punkte beschränkende Verstöße gegen gesetzliche Bestimmungen oder die Grundsätze der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung vorliegen“ bzw. „wenn dies durch hinreichend gewichtige Gründe begründet ist“.
Indem die Gemeindevertretung dem Gemeindevorstand durch eine uneingeschränkte Entlastung also bescheinigt, dass sie sich mit seiner Haushaltsführung einverstanden erklärt, verzichtet sie darauf, die festgestellten, aber nicht ausgeräumten Mängel weiter zu beanstanden. Soweit Mängel auf eine fehlende Mitwirkung der Gemeindevertretung zurückzuführen sind, gelten sie durch die Entlastung als geheilt. Gängigstes Beispiel hierfür ist die Überschreitung von Ausgabeansätzen ohne Vorliegen der Voraussetzungen des § 100 HGO. Die Entlastung des Gemeindevorstands beinhaltet diesbezüglich eine Nachbewilligung
Die Entlastung betrifft also (nur) das Innenverhältnis zwischen Gemeindevertretung und Gemeindevorstand. Soweit eine Ausräumung von Mängeln noch möglich ist, entbindet die Entlastung den Gemeindevorstand auch nicht von der Pflicht, hierfür Sorge zu tragen. Im Übrigen erstreckt sich die Entlastung stets nur auf solche Mängel, die der Gemeindevertretung zum Zeitpunkt der Beschlussfassung bekannt sind. Mängel, die erst zu einem späteren Zeitpunkt festgestellt werden, können unabhängig vom Entlastungsbeschluss noch aufgegriffen werden. Hierüber wird aber eine gesonderte Entscheidung herbeizuführen sein. Eine Rücknahme der Entlastung ist grundsätzlich nicht möglich. Sie kann nach Ansicht von Galette/Laux nur in Betracht kommen, im Fall von „arglistiger Täuschung“ der Gemeindevertretung, z. B. durch „betrügerische Verfälschung“ des Jahresabschlusses, die auch durch das Rechnungsprüfungsamt nicht erkannt wurde.
Es stellt sich die Frage, ob die Entlastung mit einem Verzicht auf Schadensersatzansprüche verbunden ist. Solche Ansprüche können auftreten, wenn durch schuldhaftes Verhalten verantwortlicher Personen vermeidbare Ausgaben geleistet worden sind, die das Gemeindevermögen beeinträchtigen, oder Einnahmen entgangen sind und nachträglich nicht mehr realisiert werden können. Nach herrschender Meinung bedeutet die uneingeschränkte Entlastung im Kommunalrecht keinen Verzicht auf solche Schadensersatzansprüche. Ebenso liegen Fragen der disziplinar- oder strafrechtlichen Verfolgung etwaiger Pflichtwidrigkeiten außerhalb des auf das Haushaltsrecht bezogenen Entscheidungsrahmens des Entlastungsbeschlusses. Der VGH München hat diese Auffassung mit Urt. vom 11.1.1994, GemHH 1984 S. 142, bestätigt. Dennoch ist nicht zu verkennen, dass zwischen der haushaltsrechtlichen Entlastung und der Möglichkeit der Verfolgung einer Pflichtverletzung in bestimmten Fällen ein Zusammenhang besteht. Wenn die Pflichtverletzung nämlich in der Überschreitung von Haushaltsansätzen besteht, liegt nahe, in der uneingeschränkten Entlastung durch die Gemeindevertretung eine Nachbewilligung zu sehen. Dies gilt jedoch nicht, soweit es sich um die Aufnahme zusätzlicher Kredite handelte, die der Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedurft hätte. Fehlende aufsichtsbehördliche Genehmigungen, vermag der Beschluss nämlich nicht zu ersetzen, da sie über das Innenverhältnis zwischen Gemeindevertretung und Gemeindevorstand hinausgehen.
Das Hessische Ministerium des Innern und für Sport sieht dies womöglich anders. In Nr. 4 Hw. zu § 114 HGO heißt es, mit der Entlastung werde die Haushaltsführung politisch gewürdigt. Die Entlastung habe keine rechtlichen Konsequenzen. Sie heile insbesondere keine Rechtsverstöße. Dem ist entgegenzuhalten, dass auch die Festlegung der Haushaltsansätze primär eine politische Entscheidung der Gemeindevertretung ist, die durch die Haushaltssatzung für das Innenverhältnis von Gemeindevertretung und Gemeindevorstand verbindlich wird. Entsprechend werden Mehrausgaben ohne Vorliegen der Voraussetzungen des § 100 HGO durch den Entlastungsbeschluss politisch gebilligt. Würde daraus nicht gleichermaßen eine Nachbewilligung und damit die Heilung des betreffenden Verstoßes auf der rechtlichen Ebene abgeleitet, wäre der Entlastungsbeschluss weitgehend nutzlos. Dann könnte dem Gesetzgeber empfohlen werden, es dem in Schleswig-Holstein nachzumachen. Dort wurde das Rechtsinstitut der Entlastung durch Gesetz vom 22.12.1995 (GVBl. 1996 S. 33) abgeschafft – aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung (vgl. LT-Drs. 13/2806 S. 119).
Empfänger der Entlastung ist nach der Formulierung des Gesetzes der Gemeindevorstand. Strittig ist, ob die Entlastung dem Gemeindevorstand als Organ erteilt wird oder aber den Personen, die als Organwalter die Zuständigkeiten des Organs wahrnehmen, also den Mitgliedern des Gemeindevorstands. Im Zuge der Aktienrechtsreform wurde diesbezüglich Klarheit geschaffen. Die Hauptversammlung beschließt „über die Entlastung der Mitglieder des Vorstands und über die Entlastung der Mitglieder des Aufsichtsrats“ (§ 120 Abs. 1 AktG). Wenngleich § 114 Abs. 1 HGO bislang nicht geändert wurde, gibt die Landesregierung in ihrer Begründung zur Haushaltsrechtsreform von 1974 doch immerhin einen Anhaltspunkt dafür, dass auch die kommunalrechtliche Entlastung an die Mitglieder des Verwaltungsorgans gerichtet sein soll. Zu § 114 Abs. 1 HGO wird nämlich erläutert, dass die Pflicht der Gemeindevertretung, ihre Entscheidung zu begründen, wenn sie die Entlastung verweigert oder eingeschränkt erteilt, „dem Schutz der Mitglieder des Gemeindevorstandes“ dient.
Die dem Gemeindevorstand untergeordneten Beamten und Arbeitnehmer gehören nicht zum Kreis der Entlastungsempfänger. Wie Bonse zu Recht argumentiert, setzt die Entlastung ihrem Wesen nach die Verantwortlichkeit des Entlastungsempfängers gegenüber dem Träger des Entlastungsrechts voraus, sodass Entlastungsempfänger nur solche Personen sein können, die gegenüber der Gemeindevertretung für die Haushalts- und Wirtschaftsführung verantwortlich sind. Wegen des monokratischen Aufbaus der Gemeindeverwaltung sind die dem Gemeindevorstand untergeordneten Beamten und Arbeitnehmer nur diesem verantwortlich, nicht aber der Gemeindevertretung, und scheiden damit als Entlastungsempfänger aus.
Die Beschlussfassung über den Jahresabschluss und die Entlastung des Gemeindevorstands stellt den Abschluss der Haushaltswirtschaft eines Jahres dar. Bei der Beschlussfassung über den Jahresabschluss und die Entlastung des Gemeindevorstands handelt es sich um eine Angelegenheit, die in den Katalog der ausschließlichen Zuständigkeiten der Gemeindevertretung fällt.
Eine Beschlussfassung ist in jedem Fall zwingend. Die Entlastung kann also nicht dadurch verweigert werden, dass die Gemeindevertretung auf einen Beschluss verzichtet oder einen Entlastungsvorschlag mehrheitlich ablehnt. Vielmehr bedarf auch die Verweigerung der Entlastung eines ausdrücklichen Beschlusses. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Gemeindevertretung die Gründe benennen muss, falls sie die Entlastung mit Einschränkungen ausspricht oder verweigert.
Als Entscheidungsgrundlagen werden der Gemeindevertretung in erster Linie die Abschlüsse sowie der Schlussbericht des Rechnungsprüfungsamts dienen. Darüber hinaus wird sie aber auch alle Informationen berücksichtigen, die sie über die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Gemeindevorstands im betreffenden Jahr auf andere Weise erhalten hat. Die Gemeindevertretung kann jederzeit für weitere Aufklärung sorgen, wenn sie zum Beispiel Beanstandungen nicht für gerechtfertigt oder die bisherige Prüfung für unzureichend hält. Hierzu kann sie den Gemeindevorstand und das Rechnungsprüfungsamt befragen, besondere Prüfungsaufträge erteilen, aber auch durch einen Ausschuss selbst Einsicht in Akten nehmen. Auf der Grundlage von § 8c HGO kann die Gemeindevertretung dem Leiter des Rechnungsprüfungsamts oder anderen an der Prüfung beteiligten Personen als Sachverständige Anhörungs-, Vorschlags- und Redemöglichkeiten in ihrer Sitzung einräumen. Ihre Entscheidungen trifft die Gemeindevertretung in eigener Verantwortung, ist also an die Auffassung des Rechnungsprüfungsamts nicht gebunden.
Gemäß Gesetzestext aus § 27 Eigenbetriebsgesetz (EigBGes) und der dazu bestehenden Kommentierung sind die Entlastungsregelungen aus § 114 HGO, welche explizit die Entlastung des Gemeindevorstandes behandelt, ebenso auf die Betriebsleitung eines Eigenbetriebes anzuwenden (wobei auch hier andere Auffassungen vertreten werden dürfen).
Als Anlagen sind diesem Text beigefügt:
- 11 PDF-Dateien zu § 114 HGO sowie
- 2 PDF-Dateien zu § 27 EigBGes.